应以金融法为战略指引，通过制定中央对手清算专门规章以提高制度系统性，明确清算规则对参与者的普遍法律约束力，由金融协调部门统一监管标准并建立央行流动性支持机制，形成科学完备、与国际规则深度衔接的中央对手清算法律制度体系。

2026年3月公布的《中华人民共和国金融法（草案）》（以下简称“草案”）第48条明确了中央对手方集中清算财产的独立性，保障清算流程和结果的法律确定性，为我国中央对手清算法律制度奠定了法治根基，标志着我国中央对手清算法律制度的框架基本形成，有力地保障了中央对手清算高质量发展。但仍需在中央对手清算法律制度的系统性和全面性方面进一步加强，形成完备的法律制度体系。

一、我国中央对手清算法律制度建设的实践探索

自2009年11月作为我国第一家专业的中央对手方的上海清算所成立到草案的出台，我国中央对手清算法律制度建设经历了从对标《金融市场基础设施原则》（PFMI）建立基本制度到推动实践经验转化为法律规范的两个阶段。

对标PFMI建立基本制度。面对法律尚未明确的客观现实，我国中央对手方经金融监管部门授权，以民事法律为支撑、以监管制度为依据、以业务协议和规则为载体建立起与国际接轨的基本制度。

一是以合同约定方式建立与国际接轨的业务基本制度。2014年中国人民银行《关于建立场外金融衍生产品集中清算机制及开展人民币利率互换集中清算业务有关事宜的通知》明确以PFMI的标准监管中央对手清算业务。我国中央对手方按照监管要求对标PFMI，以协议约定的方式确保业务制度约束清算参与者。此时，中央对手清算虽未直接写入法律，只要确保业务协议和制度的合法性，即可使业务制度成为清算参与者共同遵守的行为准则。

二是在民法框架中获取业务制度的法律支撑。我国中央对手方依托《民法通则》《合同法》等民事法律确保清算机制的法律效力：依据合同主体变更和债权债务概括转移的规定，约定合约替代的法律效力；依据间接代理和连带责任担保规定，确保代理清算的客户资产与清算会员破产有效隔离；依据质押规定，确保保证金在违约处置中的使用；依据抵销规定，约定在破产宣告时合约提前终止，避免终止净额结算受到破产程序的影响。

三是通过专门性监管评估检验业务制度。我国监管部门主动引入国际通行的监管评估机制，并积极配合国际组织对中央对手清算业务制度的评估。2014年，人民银行和证监会联合对12家金融基础设施开展PFMI评估。2018年，国际货币基金组织和世界银行对我国金融基础设施实施金融部门评估规划（FSAP）评估，为后续跨境认证奠定了基础。

推动实践经验转化为法律规范。2019年后，随着中央对手清算业务的发展，将实践经验转化为法律规范的条件日趋成熟。基于中央对手清算实践经验和法律共识形成的立法建议被法律、行政法规和部门规章吸收，形成多层次法律框架雏形。

一是在法律层面确立中央对手清算的法律地位。立法机关将中央对手清算的成熟经验上升为法律规范。草案作为金融领域基础性法律，确立中央对手方的法律地位并保障终止净额结算和结算最终性等核心机制，奠定了中央对手清算的法律根基。2019年修订的《证券法》首次引入“中央对手方”概念，明确证券登记结算机构作为中央对手方提供结算服务。2022年《期货和衍生品法》明确衍生品和期货中央对手清算、终止净额结算与结算最终性的法律效力。2025年9月公布的《企业破产法（修订草案）》，在破产程序中创设终止净额结算“安全港”条款，保障中央对手清算违约处置流程不受破产程序影响。

二是在部门规章层面细化中央对手清算的监管规范。2025年7月颁布的《金融基础设施监督管理办法》将中央对手方纳入金融基础设施运营机构范畴，系统性规定其设立准入、运营要求与风险管理规则，并确立统筹监管原则。

三是在地方性法规层面支持中央对手清算的发展。2024年10月新施行的《上海市推进国际金融中心建设条例》将中央对手清算单列为上海国际金融中心建设的重要环节，首次在地方法规层面确认中央对手方的法律地位。

中央对手清算法律制度建设从对标PFMI建立基本制度到推动实践经验向法律规范转化，是金融领域立法贯彻《立法法》“坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一”规定的生动实践。

二、建设中央对手清算法律制度的国际观察

2008年金融危机后，欧美主要经济体迅速完成中央对手清算相关立法与监管框架搭建并落地强制中央对手清算框架。

多部法律协同，形成基本法律框架。各国立法经验表明，依托多部法律协同，才能形成权责清晰、规则衔接的中央对手清算法律体系。如美国以各有侧重、相互支撑的多部法律构成中央对手清算法律制度。《商品交易法》规定衍生品清算机构的具体制度；《多德—弗兰克法案》明确监管要求；美联储《关于金融市场设施的监管规则》《支付系统风险的政策声明》落实法定监管职责，明确宏观风险指引。欧盟通过高层级法律规范中央对手清算，保障各国施行法律的统一性和效力。《欧盟市场基础设施条例》（EMIR）属于欧盟条例，为中央对手清算提供统一明确的法律基础；《金融工具市场指令Ⅱ》（MiFIDⅡ）和《金融工具市场条例》（MiFIR）做出补充规定。

专门立法细化，填补多法协同中的空白。通过专门立法对核心规则做出统一、明确的细化规定，让分散在各部门法中的规定形成有机协同的整体，为中央对手清算的安全运行构建层次清晰、逻辑自洽的法律体系。如欧盟的EMIR条例规定了中央对手方的认证、监管与运营全链条要求，搭建完整法律框架。MiFIDⅡ及MiFIR明确了中央对手清算的投资者准入要求、与域外中央对手方的合作清算安排，规范市场参与者的流程与治理。英国《金融服务和市场法案》明确了英格兰银行对中央对手方的监管权，确立其最后贷款人的职责。

按业务类型分业监管，并建立监管协同机制。针对不同金融业务的运行特点与风险逻辑，实施分业监管提高风险管控的精准性，但也需要建立监管协同机制，避免监管空白、防范监管套利。如美国构建了相互协同的中央对手清算监管机制。期货、互换的中央对手清算，由美国商品期货交易委员会（CFTC）负责监管；证券及涉及证券、窄幅证券指数的期货、期权、互换的中央对手清算，由美国证券交易委员会（SEC）负责监管。若CFTC与SEC出现监管交叉，协商解决；协商不成则由金融稳定监督委员会（FSOC）裁决。

央行牵头统筹，落实宏观审慎监管。基于宏观审慎监管的核心要求，中央银行承担系统重要性中央对手清算监管职责，是各国基于实践的制度选择。美国在系统重要性维度上实现宏观审慎监管的衔接。具有系统重要性的中央对手方，在日常监管的基础上还需接受美联储开展的宏观审慎监管，评估现行监管要求是否足以防范系统性风险。英国通过立法构建了以英格兰银行为核心的中央对手清算监管框架。《英格兰银行法》明确赋予英格兰银行对中央对手方的监管权，有权介入日常监管，并在危机时刻提供流动性支持，履行最后贷款人职责。

三、中央对手清算法律制度建设的主要问题

我国现有中央对手清算法律制度取得了显著进展，但与国际立法比较，仍有待进一步完善。

一是中央对手清算法律制度的系统性和全面性有待提高。针对中央对手清算，草案等基础法律作了原则性规定，《金融基础设施监督管理办法》确立了初步监管框架。但是，因中央对手方横跨多个金融市场，其相关法律的系统性和全面性仍有待提高，以增强法律确定性和权威性，为监管协调和司法裁判提供充足的法律支撑。

二是中央对手清算规则的法律效力有待明确。中央对手方在服务金融市场的同时兼具公共管理职能，其清算规则应当经法律授权获得强制力。《期货和衍生品法》赋予期货结算机构的业务规则对参与人的强制力。而衍生品中央对手方的清算规则缺乏类似的规定，需要法律明确授权中央对手清算规则对清算参与者具有强制力。

三是中央对手清算的监管协同有待提升。不同金融市场的中央对手清算由各金融监管部门分别监管，逐渐形成概念、监管标准等方面的差异。虽然监管部门已建立协调机制，但概念、风险参数、风险处置等尚未统一。需要强化跨部门监管协同，推动形成统一的中央对手清算监管标准，建立央行的流动性支持机制，防范化解金融风险。

四是中央对手清算的风险处置措施有待细化。中央对手清算的风险处置涉及重大利益分配，其启动条件、处置工具、处置程序等都需要法律的明确规范。《期货和衍生品法》明确了期货风险处置措施。而衍生品中央对手清算风险处置缺乏类似规定，需要在法律层面细化风险处置措施，充分发挥中央对手方防范化解金融风险职能。

五是中央对手方跨境认证的法律支持有待加强。中央对手方在境外展业或跨境合作中，需获得境外监管机构的合格中央对手方认证。境外监管机构在认证时，有一项重要内容是评估其注册地是否具有同等的法律和监管框架。我国现行法律制度尚未对境外中央对手方准入作出明确规定，基于对等原则，影响境内中央对手方的国际认可进程。因此，应在法律层面对跨境认证的具体程序作出规范。

四、健全中央对手方法律制度的几点思考

结合我国目前初步形成的中央对手方法律制度框架，借鉴国际经验，提出几点思考：

一是制定专门的监督管理办法，提升法律制度的系统性和全面性。中央对手方的稳健运行直接关系到系统性风险防控。各国普遍针对中央对手清算进行专门立法。《金融基础设施监督管理办法》仅确立中央对手方的基本监管框架，建议制定针对中央对手清算的专门规章，系统、全面地规定准入条件、治理要求、风险管理框架、信息披露、恢复与处置计划等专门性内容，实现精细化、专业化监管。

二是明确清算规则的法律效力，提升规则的约束力。中央对手方兼具市场服务者和公共管理者的双重角色，其业务规则应具备超越一般合同约定的法律效力。建议法律授权清算机构制定具有普遍约束力的规则，在法律层面明确中央对手方依法制定的业务规则，对全体清算参与者和相关机构具有普遍法律约束力。

三是统筹金融市场监管标准，完善中央对手方的流动性支持机制。监管标准不统一会导致监管套利和市场分割，不利于全国统一大市场的形成。现行制度已确立了分业监管原则和跨部门统筹监管框架。可借鉴美国监管分歧协调机制，由金融协调部门牵头制定各市场的统一标准，实现功能监管与宏观审慎监管的有效衔接。建议基于宏观审慎管理职能，明确人民银行对系统重要性中央对手方的监管职责，建立流动性支持机制，履行最后贷款人职责。

四是明确中央对手方在风险处置中的地位和作用，增强风险处置结果的法律确定性。中央对手方在风险处置过程中涉及重大利益分配，必须有明确的法律授权和程序指引。借鉴国际立法经验，建议在金融稳定法制定时，明确中央对手清算风险处置的具体措施，提高违约处置的时效性和处置结果的法律确定性。

五是构建跨境认证制度，推动对等原则下的互认。跨境认证的基础是法律制度的等效性认定，必须有清晰、可操作的国内法依据。借鉴国际跨境认证的立法经验，建议制定境外中央对手方准入的梯度标准，根据系统重要性程度实施分类管理，并制定跨境违约处置的协调规则，保障境内中央对手方的处置在境外得到承认与执行。

综上，中央对手清算法律制度建设应以金融法为战略指引，以金融稳定法、《期货和衍生品法》等为基础，配套制定中央对手清算专门规章，实现法律制度全面系统的协同效应，最终构建起科学完备、与国际规则深度衔接的中央对手清算法律制度。这不仅是建设金融强国的内在要求，也是维护国家金融安全、提升全球金融治理话语权的重要基础，更是推进金融高水平开放和高质量发展的法治保障。